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陈文胜:以明确权责为核心 全面规范乡镇考核评价
点击:  作者:陈文胜    来源:昆仑策网【作者授权】  发布时间:2019-03-16 09:27:59

 

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九层之台,起于垒土在中国城镇化加快推进的进程中,乡镇政府日益成为国家与集体、农民关系的交汇点,成为城乡关系和乡村社会矛盾的集聚点。正因如此,习近平总书记高度重视乡镇工作,提出以百姓满意不满意为标准提高乡镇服务水?#20581;?/p>

 

最近,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见?#32602;?#20197;下简称《意见?#32602;?#26126;确要求提高乡镇政府公共服务能力,加快推进乡镇治理体系和治理能力现代化。可以认为,乡镇政府职能能否成功转型,不仅关乎乡镇政府服务能力能否提高,关乎《意见》的预期目标能否实现,而?#19968;?#20851;乎农村发展大局,关乎全面深化改革大局。

 

?#25910;?#26366;经在乡镇工作过十四年,担任过多年乡镇长和党委书记,现离开乡镇十二年了,当前乡镇政府的职能状况究竟如何?根据对三个县的十三个乡镇调研,发现乡镇政府的职能状况没有发生根本性的?#35851;洹?/p>

 

一、名目繁多的考核目标

成为乡镇日常工作的法典

 

建立工作责?#25991;?#26631;考核机制本来是层层传导压力、高效推进工作落实的重要举措,是确保各项决策在基层落地、让百姓拥有实实在在的获得感的?#34892;?#20445;障。可在现行的行政体制中,从省到地市到县的各种考核和普遍使用的“一票否决”,造成乡镇管理体制扭曲为“压力型”体制,使上级下达的考核目标成为了决定乡镇政府工作的法典。

 

1.考核的项目太多。本来考核是县级政府对乡镇政府的综合绩效评价,但除了县委、县政府的几项综合考核外,县级的每一个部门?#21152;?#26435;向乡镇进行考核。县级党政、?#21644;?#26377;多少个部门,乡镇基本上就要接受多少项考核,?#34892;?#19968;个部门就有多达五、六项对乡镇的考核项目。根据调查,在2017年初湖南的县级党委、政府及其部门对乡镇考核的项目达57个以上,包括“五个文明”建设、基层党组织建设、党风廉政建设、宣传工作、统?#28966;?#20316;、组织工作、村委会换届选举、离任村干?#21487;?#27963;困难补助、村级活动场所建设、合乡并村工作、征兵工作、民兵预备役建设、民兵应急分队建设、政法综治、信访维稳、禁毒工作、消防工作、安全生产、财政税收、计划生育、耕地保护、精准扶贫、农村环境卫生整治、粮食生产、科技工作、教育工作、卫生工作、防汛保安、公?#20998;?#36229;治限、拆违控建、招商引资、依法行政、环境保护、?#31216;?#33647;品监管、城乡居民医保筹资、新农保缴?#36873;?#27700;费收缴、党报党刊发行、森林防火、危房改造、低保整改、通道绿化提?#30465;?#39532;路市场搬迁、秸杆焚烧污染治理、“河长制”水治理、地质灾害防治、金融安全工作、创建“无传销乡镇”工作、城乡供水一体化进村?#20132;?#24037;程建设、重大动物疫病防控工作、造林工作、农民权益维护和农民负担监?#28966;?#29702;工作、农产?#20998;?#37327;安全工作、煤矿安全生产工作、固定资产投资工作、新型工业化工作、道?#26041;?#36890;安全工作等,几乎是县级党委和政府及其部门工作的全部内容。

 

2.考核的责任状太滥。本来责任状就如同军令状,是针对全?#20013;?#30340;重大工作的管理措施,以凸显工作任务的严肃性。可当前的乡镇责任状被肆意扩大?#35270;?#33539;围,从省市机关到乡镇,层层都念责任状的“紧箍咒”。对乡镇的每一项考核,无论什么工作都要求必须签责任状,不仅要对上签,还要对下签,否则就要扣分。尽管各个地方对乡镇考核情况不尽相同,但相同的是,对乡镇有多少项考核,乡镇就要签多少份责任状,每一项责任状乡镇党委书记、乡镇长是“第一责任人”;最多的乡镇有51份,最少的乡镇也有36份。这么多的责任状,乡镇党委书记、乡镇长根本就没有办法去记清名目繁多的内容,只要上面发什么责任状就签什么。一个镇长在县里开会,上午签5个,下午签6个,甚至一个部门就要签订几个责任状。?#34892;?#24037;作是乡镇的法定职责,?#34892;?#24037;作是乡镇所不具有的法定权力和履?#24515;?#21147;,也被以各种名义?#32771;?#20854;上,以至责任状泛滥成灾。责任状多了,导致什么工作都重要,可乡镇就是那么有限的人力、财力、物力,而每个乡镇的发展水平和资源禀赋又千差万别,一刀切的责任状基本上没有办法落实,最后的结果就是什么工作都不重要了。

 

3.考核的内容太虚。尽管每一项考核的要求都十分严格,考核的内容也非常全面,但?#20984;?#23450;量的内容不是很多,主观定性的比重很大;务实的内容不是很多,务虚的比重很大;可操作的内容不是很多,空?#20309;?#26126;确针对性的比重很大。所以,很多乡镇考核的形式重于内容,有不少即便列入“一票否决”的考核事项,也没有具体办法来保证落实工作责任,只要在文字上体现了工作的重要性、要求的原则性就可以过关了。由于考核内容简单,缺乏分类目标,而各个乡镇的情况不一样,发展水?#20581;?#20154;口规模都不一样,但考核的目标都是一个标准。?#28909;紓?#22823;都要求每个乡镇的每一个单项工作都要站在全?#26143;?#20960;名、全县前几名,而实际上根本就没?#24515;?#20040;多名?#21361;?#35774;定这样的考核目标究竟有多大意义?由于考核内容不明确具体,在考核时主要是看材料水平的高低、报表数据的大小、汇报态度的好坏、典型的优?#21360;?#22240;此,为了将各种考核的“硬指标”变成文字和数字,每一项考核都需要写汇报、填报表、整理材料、建档立卡、召开会议并做好会议记录、印发文件、签订责任状等一系列的务虚工作,乡镇为此需要耗费大部分时间和精力,成本高、精力大却无实际意义。调查中,有乡镇领导感叹一年中大?#21152;?#19977;分之二的时间主要迎接各种评比考核,而不是在研究和落实工作。

 

二、转移责任的考核体制

导致乡镇职能难以转型

 

乡镇政府本身就是农村公共产品和公共服务的当?#36824;?#32473;主体,也是公共产品和服务的决策主体。根据《意见》的要求,要突出提高乡镇的服务能力,也就是要提高乡镇为农村和农民提供公共产品和公共服务的能力。取消农业税以来,大大减少了农民与乡镇政府的对立和冲突,也为提高服务能力创造了良好的条件。但由于“压力型”的考核体制根深蒂固,乡镇政府至今未能摆脱其历史惯性

 

1.异化为“万能政府”。对乡镇考核内容涉及到方方面面,凡是省、市考核县级党政、?#21644;?#37096;门的,县级党政、?#21644;?#37096;门就要考核乡镇,同时还添要加自身需要的考核内容。?#28909;?#20844;?#20998;?#36229;治限考核,公?#20998;?#29702;执法权全部在县交通公路部门,而在县政府的责任状中,却明确?#19978;?#20132;通公路部门负责考核乡镇执法落实情况。?#31216;?#33647;品监管考核,从证件批复、技术检测到执法打击权都在县局,可一旦境内出了餐饮中毒、假冒药品等现象,都要考核问责乡镇。招商引资考核,乡镇没有宏观调控权,无权制订政策,能否落户一些项目、企业,乡镇政府都会从发展经济角度综合考虑,关键是市场机制发挥决定性作用,而每年都要对乡镇下达考核硬指标。上面千条线,下面一针穿。在属地管理的考核“原则”下,乡镇每年都要源源不?#31995;?#25509;受上面层层下达的硬任务,几乎无所不包,无所不管,无所不干,使乡镇干?#32771;?#26159;财税干部、又是计生干部、还是?#31216;?#23433;全生产管理员、还是信访干?#24247;?#31561;,乡镇政府成为了无所不能的“万能政府”。

 

2.异化为“无奈政府”。各个部门都想树立本部门本单位的绝对权威,把某一个单项的工作凌驾于所有的全面工作之上,在责任状中动不动就挥起“一票否决”的“尚方宝剑”,大多有罚款、降职、免职、?#20998;暗任?#36131;措施,使一个单项并非全局的工作可以否定一个地方整个全局工作。其他工作都做得再好,这一项被否决了,其他工作就白做了,使乡镇长期处于一把又一把“一票否决”的“尚方宝剑”高压之下。目前对乡镇实施“一票否决”的考核项目有15个左右的大项,分别是经济发展、党组织建设、党风廉政、精神文明、综合治理、环境保护、农民负担、计划生育、财政税收、信访稳定、安全生产、招商引资、?#24651;?#31649;理、节能减排、脱贫攻坚,这还不包括各个部门的单项“一票否决”项目。为了不被“一票否决”,隐报、虚报、造假的情况时有发生,请客送礼、粗暴执法的现象时有发生。不仅严重损害了政府的公信力,而?#39029;?#20026;权力?#30333;?#28363;生腐败的一个重要源头。

 

3.异化为“空壳政府”。对于乡镇而言,权和钱是能否提升乡镇服务能力的核心问题,也是乡镇机构改革的核心内容。尽管地方人民政府组织法至今没有?#29616;梗?#20294;随着“压力型”的考核从潜规则逐渐演变成一种制度安排,乡镇政府除了要服从县级党委、政府外,还要服从县级各个部门,法律规定本该属于乡镇政府的职权,就在各个部门考核的责任状中被“条块分割”了。特别是“乡财县管”后,乡镇政府失去了作为一级政府的财政权力,丧失了经济独立性,形同于县辖的一个部门,已经成为事实上的县派机关。因此,表面上看,乡镇的七站八所等行政机构、办公人员一应俱全,而且是所谓的“双重领导”,但实际上是垂直管理,人、财、物听命于上级主管部门,更何况这些部门大多都对乡镇握有一票否决权,乡镇不仅无权过问也不敢过?#30465;?#20110;是,乡镇政府就如同上级各部门设在乡村社会的“联合国”组织,“七站八所”相当于各部门派驻在“联合国”的代表机构。作为乡镇政府运行核心的权和钱大都被抽空了,无疑是名符其实的“空壳政府”。

 

三、以明确权责为核心

全面规范乡镇考核评价

 

作为制度性纠偏,《意见》明确提出县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府。因此,必须尽快理顺县乡权责,改进乡镇政府绩效考评机制,以规范乡镇管理体制,推进乡镇政府的职能加快向社会管理和公共服务回归,加快基层政权治理体系和治理能力的现代化。

 

1.明确划分县乡责权范围。县乡职能边界不清,使乡镇权责不等,造成责任层层加码向乡镇转移,让乡镇政府不堪重负。如何?#24179;?#29616;?#30340;?#39064;?国务院为了处理好央地关系,在2016年发文明确划分了中央和地方政府之间权责配置,为县乡的责权划分作出了榜样;《意见》更是要求省级政府结合实际确定乡镇政府的权力清单和责任清单,不能把与基层签订责任状变成上级部门推卸责任和实施懒政的途径。因此,要纠正“属地管理”的错误做法,以法定职责为依据,按照权责对等的原则,界定乡镇政府责任范围,划分县级党委、政府及其部门与乡镇的权责,以维护乡镇政府的法定权力,切实为乡镇政府和乡镇干?#32771;?#36127;减压。

 

2.实行考核项目准入制度。为了有利于乡镇政府明确工作思路,集中主要精力完成事关全?#20013;?#30340;重大工作,应严格规范对乡镇的考核项?#32771;?#36131;任状项目的审批权限。哪些可以考核,哪些可以签订责任状,必须根据乡镇的责权范围由省政府明确规定。除中央文件和法律规定外,没有列入的项目,任何部门无权对乡镇进行考核和签订责任状;对于列入的项目,不得擅自扩大范围和提高标准。特别要根据《意见》要求,严格控制对乡镇“一票否决”的使用范围,全面清理和取消不属于中央和省委、省政府规定的“一票否决”事项,以综合全面评价一个乡镇的总体工作,避免片面地以非全?#20013;?#30340;单项工作否定整体工作。

 

3.分类简化考评指标体系。《意见》提出,要建立科学化、差别化的乡镇政府服务绩效考核评价体系。因此,要紧密结合不同的区域和不同的发展水平等各个乡镇的实际,分类分区域制定考核目标与考核标准,使考核精准公?#20581;?#31616;化量化考评指标,能定量就不定性,无法定量的定性考核尽可能只作为参考指标,避自由裁量权过大。该简化的就简化,如计划生育考核中,公共财政投入到位?#30465;?#25919;策内二孩?#23616;?#24341;产?#30465;?#27969;入已婚育龄?#20061;?#24247;检?#30465;?#27969;出人口办证?#30465;?#33647;?#33539;?#36141;和报纸杂志征订、乡所村室建设统一标识、统一设计等指标在乡镇缺乏现实意义,就简化为考核人口出生?#25910;?#26679;一个核心指标。该取消就取消,社会综合治安、安全生产、环境保护、农民负担?#35748;?#30446;的考核,只以发生的具体的事件案件为指标,其他诸如检查评比达标、汇报材料、表格数据、会议记录等各类形式主义的指标可以全部取消。该整合就要整合,?#28909;?#31105;毒、综治、信访,完全可以并入到社会稳定的考核项目中,使考核简便高效。

 

4.探索考评管理?#34892;?#36335;径。对于列入乡镇政府年度考核项目和责?#25991;?#26631;,必须?#19978;?#32423;党委、政府统一组织进行一次性综合考核,部门不得擅自组织。考核方案、考核标准、考核内容和要求、考核程序和考核结果要公开、公示,广泛听取各方面的意见,确保得到?#34892;?#30417;?#20581;?#21516;时,探索推进公议的考核评价方式,完善群众在考核评价中的表达机制,让群众切实参与到对权力的监督中,从而发挥群众满意度在乡镇政府考核评价中的决定性作用,促进乡镇公共管理与公共服务公正公?#20581;?#25506;索第三方考评考核评价方式,委托专门机构、高等院校、科研?#26680;?#31038;会中介组织等第三方机构对乡镇政府绩效进行专业评估,以避免被评价对象既当“运动员”又当“?#38376;性?rdquo;,确保评价结果的?#20984;?#20844;正,提高考核评价的公信力。

 

(作者系湖南省社会科学院农村发展研究中心研究?#20445;?#26412;文曾载于《中国党政干部论?#22330;?017年4期,题目为《重建考核机制防止乡镇职能异化?#32602;?#27492;为作者原稿,刊发时?#34892;?#25913;; 来源:昆仑策网【作者授权】,转自“论道三农”)

 

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